2015 Mülteci Krizi Üzerinden Bir Değerlendirme
1. Giriş
Avrupa Birliği (AB), 2015 yılında Suriye’deki savaşın yanı sıra Irak, Afganistan ve Afrika’nın bazı bölgelerinde yaşanan çatışma ve istikrarsızlıkların etkisiyle büyük bir mülteci ve düzensiz göç hareketiyle karşı karşıya kaldı. Bu dönem, AB’nin yalnızca sınır güvenliği açısından değil, ortak hareket etme kapasitesi açısından da ciddi biçimde sınandığı bir süreç oldu. Avrupa’ya ulaşan insanların önemli bir bölümü Yunanistan ve İtalya gibi Birliğin dış sınırındaki ülkeler üzerinden giriş yaptı. Böylece göç hareketinin yükü, bütün üye devletlere eşit biçimde dağılmak yerine ilk giriş ülkelerinde yoğunlaştı.
AB’nin yaşadığı sorunların önemli bir bölümü, krizin büyüklüğünden çok mevcut sistemin böyle bir krize hazırlıklı olmamasından kaynaklandı. 2015 yılında AB kurumlarının kendi açıklamalarında da üye devletler arasında dayanışma ve sorumluluk paylaşımının güçlendirilmesi gerektiği vurgulanıyordu. Türkiye Cumhuriyeti Avrupa Birliği Başkanlığı da dönemin gelişmelerini değerlendirirken göç krizinin AB açısından en önemli sınamalardan biri olduğunu ve üye ülkeler arasındaki farklılıkları görünür hâle getirdiğini belirtmiştir. (T.C. Avrupa Birliği Başkanlığı, 2015).
Bu çalışmada AB’nin mülteci sorunundaki temel hataları; kriz öncesindeki hazırlıksızlık, Dublin sisteminin yetersizliği, Yunanistan ve İtalya gibi ülkelere aşırı yük binmesi, üye devletler arasında dayanışmanın zayıf kalması, sınır yönetimindeki aksaklıklar, Türkiye gibi komşu ülkelere fazla sorumluluk yüklenmesi ve insan hakları ile güvenlik arasında dengenin kurulmasındaki sorunlar üzerinden ele alınacaktır.
2. Krize Hazırlıksız Yakalanılması
AB’nin en önemli sorunlarından biri, Suriye krizinin büyüklüğüne rağmen uzun süre ortak ve kapsamlı bir hazırlık ortaya koyamamasıdır. Suriye’de savaşın başlamasından sonra milyonlarca insan komşu ülkelere sığınırken, Avrupa’ya yönelen hareketliliğin de artacağı öngörülebilirdi. Buna rağmen AB’nin ortak iltica ve kabul kapasitesi, kısa sürede yüz binlerce kişinin gelmesi ihtimaline göre yeterince güçlendirilmedi.
2015 yılında yaşanan gelişmeler, AB’nin göç yönetimini büyük ölçüde kriz ortaya çıktıktan sonra hızlandırdığını gösterdi. Avrupa Konseyi 23 Eylül 2015 tarihli açıklamasında dış sınırların güçlendirilmesi, kayıt ve parmak izi işlemlerinin geliştirilmesi, mültecilere ev sahipliği yapan ülkelere yardım edilmesi ve Türkiye ile iş birliğinin artırılması gibi acil tedbirleri gündeme getirmiştir. Bu durum, birçok mekanizmanın kriz öncesinde yeterli düzeyde işletilemediğini göstermesi bakımından önemlidir. (Avrupa Konseyi, 2015).
Başka bir ifadeyle AB, ortak bir pazar ve serbest dolaşım alanı oluşturma konusunda oldukça ileri bir bütünleşme gerçekleştirmişken, dış sınırların yönetimi ve iltica başvurularının paylaşılması konusunda aynı ölçüde ortak bir kapasite oluşturamamıştır. Kriz sırasında ortaya çıkan aksaklıkların temelinde bu dengesizlik bulunmaktadır.
3. Dublin Sisteminin Yetersizliği
Mülteci krizinde en fazla tartışılan konulardan biri Dublin sistemidir. Sistem, genel olarak bir kişinin yaptığı uluslararası koruma başvurusundan hangi üye devletin sorumlu olacağını belirlemektedir. Ancak uygulamada ilk giriş ülkelerinin önemli ölçüde sorumluluk üstlenmesi, yoğun göç dönemlerinde ciddi bir sorun oluşturmuştur.
2015 yılında Yunanistan ve İtalya’ya ulaşan insanların sayısındaki büyük artış, bu ülkelerin kabul, kayıt, barınma ve iltica başvurularını değerlendirme kapasitelerini zorladı. Böyle bir ortamda ‘ilk giriş ülkesi’ yaklaşımının devam etmesi, göçün AB içinde paylaşılmasından ziyade belirli ülkelerde toplanmasına yol açtı. Avrupa Sayıştayı’nın 2017 tarihli raporunda da Yunanistan ve İtalya’daki kabul merkezlerinin yeterli olmadığı, özellikle refakatsiz çocukların barındırılması konusunda eksikliklerin sürdüğü belirtilmiştir. (Avrupa Sayıştayı, 2017).
Buradaki temel hata, ortak sınırların ortak sorumluluğu otomatik olarak doğuracağı varsayımıdır. Oysa kriz, AB içerisinde sınırları koruyan ülkeler ile diğer üye devletlerin mülteci politikasındaki yükümlülüklerinin aynı ölçüde paylaşılmadığını ortaya çıkardı. Bu durum, AB’nin dayanışma ilkesinin uygulamada ne kadar zorlandığını gösterdi.
4. Yunanistan ve İtalya’nın Yalnız Bırakılması
2015 krizinde Yunanistan ve İtalya, AB’nin göç politikasındaki en ağır yükü taşıyan ülkeler oldu. Bu ülkeler yalnızca sınırlarını korumak zorunda kalmadı; aynı zamanda gelen kişilerin kayıt altına alınması, sağlık ve barınma hizmetlerinin sağlanması, iltica taleplerinin işleme alınması ve uygun durumlarda geri dönüş işlemlerinin yürütülmesi gibi çok sayıda sorumlulukla karşı karşıya kaldı.
AB bu sorunu azaltmak amacıyla ‘hotspot’ adı verilen kayıt ve ilk kabul merkezleri oluşturdu. Ancak Avrupa Sayıştayı’nın incelemesi, 2016 yılının sonunda her iki ülkedeki kabul tesislerinin hâlâ yeterli olmadığını ortaya koymuştur. Ayrıca mültecilerin yeniden yerleştirilmesi veya geri gönderilmesi gibi sonraki işlemlerde de gecikmeler yaşanmıştır. (Avrupa Sayıştayı, 2017).
Bu nedenle AB’nin hatalarından biri, kriz sırasında mali ve teknik yardım sağlanmasına rağmen yardımın sahadaki ihtiyacın hızına yetişememesi olmuştur. Krizin ilk aşamalarında daha hızlı ve daha eşit bir sorumluluk paylaşımı yapılabilseydi, Yunanistan ve İtalya üzerindeki baskının azaltılması mümkün olabilirdi.
5. Üye Devletler Arasında Dayanışma Eksikliği
AB’nin mülteci sorunundaki en belirgin siyasi problemlerinden biri üye devletlerin aynı yaklaşımı benimsememesidir. 2015 sonrasında bazı ülkeler daha fazla mülteci kabul edilmesini savunurken, bazı ülkeler sınır kontrollerinin güçlendirilmesini ve ülkeye girişlerin sınırlandırılmasını ön plana çıkardı. Bu farklılıklar ortak kararların uygulanmasını zorlaştırdı.
AB tarafından Yunanistan ve İtalya’dan diğer üye ülkelere mültecilerin yeniden yerleştirilmesi amacıyla planlar hazırlandı. Ancak uygulama hedeflenen hız ve ölçekte gerçekleşmedi. Avrupa Sayıştayı, yeniden yerleştirme sürecinin ön cephedeki ülkelerin üzerindeki baskıyı azaltma amacı taşımasına rağmen uygulamada çeşitli darboğazlarla karşılaşıldığını belirtmiştir. (Avrupa Sayıştayı, 2017).
Bu durum AB açısından önemli bir çelişki ortaya çıkardı. Birlik düzeyinde alınan kararların üye devletler tarafından aynı kararlılıkla uygulanmaması, ortak göç politikasının etkinliğini zayıflattı. Dolayısıyla sorun sadece ‘kaç kişinin kabul edileceği’ meselesi değil, üye devletlerin ortak bir krizi ortak sorumluluk olarak görüp görmemesi meselesi hâline geldi.
6. Schengen Alanı ve Sınır Yönetimindeki Sorunlar
Mülteci krizi, Schengen sisteminin de ciddi biçimde sınanmasına yol açtı. Schengen alanının temel özelliklerinden biri iç sınırlardaki kontrollerin büyük ölçüde kaldırılmasıdır. Ancak 2015 yılında yoğun göç hareketleri ve güvenlik endişeleri nedeniyle bazı ülkeler geçici sınır kontrollerine başvurdu. Böylece serbest dolaşım ile dış sınırların güvenli biçimde yönetilmesi arasındaki denge tartışmalı hâle geldi.
AB’nin burada yaptığı temel hata, ortak dış sınır yönetimini yeterince güçlendirmeden iç sınırların serbest dolaşımına büyük ölçüde güvenmesiydi. Dış sınırda kayıt ve kontrol işlemleri gerektiği hızda gerçekleştirilemeyince, göç hareketleri AB içerisindeki diğer ülkelere doğru ilerledi ve bazı ülkeler kendi sınırlarını korumaya yöneldi. T.C. Avrupa Birliği Başkanlığı da 2015 krizinin Schengen Bölgesi’nin işleyişini sorgulanır hâle getirdiğini ve üye ülkeler arasındaki görüş ayrılıklarını belirginleştirdiğini ifade etmiştir. (T.C. Avrupa Birliği Başkanlığı, 2015).
7. Türkiye’ye ve Diğer Komşu Ülkelere Fazla Sorumluluk Yüklenmesi
2015–2016 döneminde Türkiye, Suriye’den kaçan milyonlarca kişiye ev sahipliği yapan başlıca ülkelerden biri hâline geldi. AB de krizin yönetiminde Türkiye ile iş birliğini artırdı. 29 Kasım 2015 tarihli Türkiye-AB Ortak Eylem Planı ve 18 Mart 2016 tarihli Türkiye-AB açıklaması ile düzensiz göçün azaltılması, Türkiye’deki Suriyelilerin desteklenmesi ve geri kabul mekanizmalarının işletilmesi gibi konularda ortak adımlar belirlendi. 18 Mart 2016 tarihli açıklamada AB’nin Türkiye’deki mülteciler için başlangıçta 3 milyar avroluk kaynak sağlaması da kararlaştırılmıştır. (Avrupa Konseyi, 2016).
Bu iş birliği düzensiz geçişlerin azaltılmasında etkili oldu. Ancak konuya yalnızca AB’nin sınırlarına ulaşan göçü azaltma açısından bakılması önemli bir eksiklik oluşturdu. Avrupa Parlamentosu’nun 2016 tarihli kararında da mülteci krizinin uzun vadeli çözümünün yalnızca Türkiye gibi ülkelerden dış destek alınmasına dayandırılamayacağı ve yükün daha fazla paylaşılması gerektiği vurgulanmıştır. (Avrupa Parlamentosu, 2016).
Dolayısıyla AB’nin hatalarından biri, kendi sınırları dışındaki ülkelerin kapasitesine giderek daha fazla dayanmasıdır. Türkiye, Lübnan ve Ürdün gibi ülkeler çok yüksek sayıda mülteciye ev sahipliği yaparken, AB ülkelerinin doğrudan kabul ve yeniden yerleştirme konusunda daha sınırlı katkı sağlaması ‘küresel sorumluluk paylaşımı’ tartışmasını beraberinde getirmiştir.
8. İnsan Hakları ile Güvenlik Arasında Dengenin Kurulamaması
Mülteci sorunu yalnızca sınır güvenliği açısından ele alınabilecek bir konu değildir. Savaş ve zulüm nedeniyle ülkelerini terk eden insanların uluslararası koruma talep etme hakkı bulunmaktadır. Bu nedenle devletlerin sınırlarını kontrol etmesi ile sığınma hakkının korunması arasında dengeli bir politika yürütülmesi gerekir.
2015 krizinde güvenlik kaygılarının yükselmesi, bazı Avrupa ülkelerinde göç ve mülteci meselesinin güvenlik merkezli tartışılmasına neden oldu. İnsan kaçakçılığıyla mücadele edilmesi ve sınırların kontrol altında tutulması gerekli olmakla birlikte, bütün mültecilerin aynı kategoride değerlendirilmesi doğru değildir. Sığınma talebinde bulunan kişilerin bireysel durumlarının incelenmesi ve özellikle çocuklar, kadınlar ve diğer hassas gruplar için uygun koşulların oluşturulması gerekmektedir.
Avrupa Sayıştayı’nın hotspot sistemine ilişkin tespitleri de bu noktada önemlidir. Kayıt ve kimlik tespitinde ilerleme sağlanmasına rağmen kabul kapasitesinin ve refakatsiz çocuklara yönelik imkânların yetersiz kaldığı belirlenmiştir. (Avrupa Sayıştayı, 2017). Bu durum, kriz yönetiminin yalnızca sınırı kontrol etmekten ibaret olmadığını açıkça göstermektedir.
9. Sonuç
2015 mülteci krizi, Avrupa Birliği’nin ekonomik ve siyasi bütünleşme alanında elde ettiği ilerlemelere rağmen göç ve iltica konusunda aynı ölçüde ortak bir kapasite oluşturamadığını ortaya koymuştur. Kriz öncesinde yeterli hazırlığın yapılmaması, Dublin sisteminin ilk giriş ülkelerine aşırı sorumluluk yüklemesi, Yunanistan ve İtalya’daki kabul merkezlerinin kapasite sorunları, yeniden yerleştirme mekanizmasının beklenen ölçüde işletilememesi ve üye devletlerin farklı politikalar izlemesi AB’nin başlıca sorunları arasında yer almıştır.
Bunun yanında Türkiye gibi AB dışındaki ülkelerin krizin yönetiminde üstlendiği büyük rol, sorumluluk paylaşımının Avrupa sınırlarının dışına taşındığını göstermiştir. Türkiye-AB iş birliği düzensiz geçişlerin azalmasına katkı sağlamış olsa da Avrupa’nın kendi içindeki kabul ve dayanışma sorununu tek başına çözmemiştir.
AB sonraki yıllarda çeşitli düzenlemeler ve yeni ortak mekanizmalar geliştirmiştir. Ancak bu çalışmanın temel sonucu, mülteci krizinin AB açısından yalnızca bir ‘göç yönetimi’ problemi olmadığıdır. Kriz aynı zamanda dayanışma, sorumluluk paylaşımı, sınır yönetimi, insan hakları ve üye devletler arasındaki siyasi uyum meselesidir. 2015 deneyimi, ortak karar alınmasının tek başına yeterli olmadığını; alınan kararların üye devletler tarafından hızlı, dengeli ve ortak sorumluluk anlayışıyla uygulanmasının belirleyici olduğunu göstermiştir.
Hasan KAR
KAYNAKÇA
Avrupa Birliği Başkanlığı (2015). 2015 Yılı Türkiye Raporu Hakkında Basın Açıklaması. Ankara: T.C. Avrupa Birliği Başkanlığı.
Avrupa Birliği Başkanlığı (2015). Türkiye-AB Ortak Eylem Planı, 15 Ekim 2015. Ankara: T.C. Avrupa Birliği Başkanlığı.
Avrupa Birliği Başkanlığı (2023). Avrupa Birliği ve Üyelik Sürecimiz: Temel Bilgiler Kitabı. Ankara: T.C. Avrupa Birliği Başkanlığı.
Avrupa Konseyi (2015). 23 Eylül 2015 Tarihli Gayriresmî AB Devlet veya Hükûmet Başkanları Toplantısı Sonuçları: Göç Konulu Açıklama. Brüksel.
Avrupa Konseyi (2015). 17 Aralık 2015 Tarihli Avrupa Konseyi Sonuçları: Göç. Brüksel.
Avrupa Konseyi (2016). AB-Türkiye Açıklaması, 18 Mart 2016. Brüksel.
Avrupa Komisyonu (2015). Türkiye 2015 İlerleme Raporu. Brüksel.
Avrupa Komisyonu (2020). Göç ve İltica Konusunda Yeni Pakt. Brüksel.
Avrupa Parlamentosu (2016). Türkiye için Sığınmacı Mali İmkânı ve Mülteci Krizine İlişkin İlke Kararı. Strazburg.
Avrupa Sayıştayı (2017). AB’nin Mülteci Krizine Yanıtı: ‘Hotspot’ Yaklaşımı. Özel Rapor No: 06/2017. Lüksemburg.
Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği (BMMYK) (2016). Küresel Eğilimler: Zorla Yerinden Edilme. Cenevre.
Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği (BMMYK) (2015). 1951 Mültecilerin Hukuki Statüsüne İlişkin Sözleşme ve 1967 Protokolü. Cenevre.
Avrupa Birliği Konseyi (2015). Türkiye-AB Zirvesi, 29 Kasım 2015: Ortak Açıklama. Brüksel.
